从上海实践案例看“城中村”改造 如何与工业区发展实现双赢

  上海作为全国的经济中心,“城中村”现象相较其他城市而言出现得较早。市内“城中村”多形成于80年代,市郊“城中村”在90年代逐渐增加。这个时期,上海市开发区的不断建立使得部分“城中村”纳入工业区管辖,打破了沿袭的村镇两级行政管理,加快了改造以及撤村进程。但是,由于资金不足等原因, 部分开发区在建设过程中没有实施成片开发, 而是按引进项目进行点状开发,导致一些村宅散落在开发区中, 形成产业开发遗留型“城中村”,也被称为“厂中村”。

图一 上海“城中村”四大类型

  本文探讨的新生村位于颛桥镇的城乡结合部,后来随着工业开发纳入莘庄工业区,周围农田基本被征用完毕,农民转为居民后仍在村落居住而演变成滞后于时代发展步伐,游离于现代城市管理之外,管理水平低下的居民区,全村实行村民自治和农村集体所有制,改造前无论从狭义还是广义上来讲,都是产业开发遗留型“城中村”。该村从改造到结束历时15年,期间逐渐融入工业区的发展大势中,是产业开发遗留型“城中村”改造的一个典型成功案例。

  一、 “城中村”改造面临的困境

  早期:工业区处于起步阶段,市政配套设施无法满足需求。该村辖属莘庄工业区,又靠近颛桥镇中心,在卫生、教育、治安、劳动力安置等方面属“二头”管理,综合协调管理存在一定难度。在规划方面,该村由于特殊的地理位置,在工业区总体规划与镇发展规划之间存在交叉重叠,需要在工业区的项目建设和镇商业住宅留地之间进行舍取。另外,由于该村在工业区开发规划范围之内,全村的公益事业、绿化管理、村容村貌等常受工业区开发影响而调整。

  中期:随着工业区入驻企业的增加,吸引了大批劳动力,来沪务工人员源源不断进入村域,居住并生活,导致人口密集、违章建筑众多、治安情况复杂、环境状况恶化,严重影响了社会治安综合治理,给改造带来巨大压力。全村用电用水处于过载状态,给外来人员提供服务的商铺非法经营。另外,为创建有一流设施、一流服务、一流环境的文明村,全村在水电、能源、道路、环境和卫生等方面需要重资建设,使改造面临资金困境。

  后期:“城中村”动拆迁成为工业区建设的大难题,一是周围商品房开发,土地价格被抬高,拆迁户期待出台一个更高的补偿标准;二是由于靠近城镇,违章房出租收入相当可观,违章建筑强制拆除阻力大,拆迁户对动拆迁工作反感;三是工业区并未同步安置建设、同步征地拆迁、同步完善配套,动迁量大、房源紧张使拆迁户过渡难,借房更难,导致拆迁户不支持不配合。除此之外,部分房屋权属复杂,既有国有土地,也有集体土地,且房屋相连,无法单独拆除。另外由于村住宅面积较大, 需补偿安置的经费数额巨大, 工业区对其改造的成本与风险都很大。

  二、“城中村”改造推进工业区发展的经验及做法
  (一)优化工业区社会环境

  在管理方面:早期采用类似封闭式目标管理,不进行就地动迁、只是局部改造,重在管理,一是积极创建市级文明村,建立村宅若干示范点,进行重点整治,并开展两年一度的创建综合考评,逐渐达到市级标准;二是从长效机制入手, 发挥村党支部、村委在社会管理中的作用, 与下属企业、沿街商铺以及外来民工签署安全责任书。

  在法制方面:一是坚持依法治村,建立村宅各种制度,从干部作风抓起;二是加大社会治安防范力度, 以技术防范、联防队伍、老年护村队、党员群众参与相结合, 形成群防群治管理队伍网络;三是加强普法教育,提高村民的法制意识,创造一个良好的法制环境。

  在卫生方面:一是参与工业区建立ISO14001环境管理体系工作,建立村ISO14001办公室编制年度环境管理方案,斥重金用于村宅环境治理实事工程;二是建立保洁队,开展卫生月活动,加快创建市级卫生村硬件设施建设,以点带面,先易后难,改善居住环境。

  在文体方面:一是建立文体活动室、图书阅览室,丰富村民精神生活,提高文化素质,减少上访“兴风作浪”;二是开放职工活动中心及双文明展示厅,举办职工运动会,丰富职工业余生活;三是积极参加工业区各种竞赛,配合工业区创建学习型家庭。

  (二)促进工业区产业培育

  改造过程中,该村同时利用积累的工业基础以及土地、资金和招商优势,引进企业发展外向型经济,通过厂房、土地入股等形式与工业区发展总公司以及外商联合创办中外合资、中外合作企业。在村级经济走下坡路时,村为获得返税增加经济收入,为工业区引进私营企业,促使工业区私营经济发展。另外,当全村土地被征用后,通过和工业区发展总公司签订合同,返征地再开发,使工业区土地闲置率下降,为工业区的产业发展打下基础。最后,以工业区为依托,建立跨村若干工业点,发展高科技、低能耗、低污染的项目,积极引进管理人才和技术人员,增加工业区产值和税收。

  (三)为工业区保驾护航

  全村的改造以工业区大局为重,有利于工业区总体规划的实施,对企业定点布局。一方面在规划范围内,工业区的项目优先建设,村办企业需关停或搬离把地块腾出,虽然牺牲了村级经济,但通过转让出售、兼并、歇业、关闭等多种形式,加快了企业改制进程,调整了经济结构,有效地防止和避免了村集体资产再度流失,为工业区股份合作社建立提供支持。另一方面村办企业在转制时,仍利用其村级资产为工业区进行贷款担保,用于工业区园中园开发建设,使有限的资金发挥最佳效益,工业区的项目能够正常运转,为未来发展增添后劲。

  三、工业区建设加速“城中村”改造
  (一)项目开发加速动迁

  “城中村”动拆迁是伴随着工业区项目入驻进行的,工业区亟需解决项目用地问题,项目的“赶进度”加速“城中村”改造。改造中的动拆迁工作面大量广,包括旧房堪丈评估、签协、拆房、安置补偿等阶段,方可确保新项目工程如期动工。在签协过程中,满足拆迁户诉求是成功的关键,工业区成立专门的动迁科,增加人力深入动迁户做细致沟通,积极协调并解决群众信访问题,并提供各种便利服务,为工业区整体开发建设清除了障碍。

  (二)多种举措加速安置

  失地农民的安置至关重要,包括安置政策、就业、住房、养老等方面。在政策上,难免存在新老政策交接问题,工业区实行“双轨制”,拆迁户可任意选择其中一种,进行商品房或货币化安置。在就业上,解决失地拆迁户闲置劳动力并基本全部安置,使拆迁户有了稳定的收入来源。在住房上,建造民工小区解决住房过渡难问题,并对区划内的农业人口相对集中地就地安置。在养老上,根据工业区经济状况提高福利待遇,使征地老人生活有保障。

  (三)多方联合加速整治

  “城中村”划入工业区后,虽然出台政策一定程度上制止乱搭乱建现象,但随着改造加快,已拆迁的队中外来人口陆续汇聚到尚未动迁的队中租房,导致村宅情况复杂,出现难以拔除现象,给改造带来极大困扰,因此被列为拆违整治重点地区。工业区通过成立拆违办,联合城管、公安、工商、市容卫生、外口办、消防以及村综合治理办公室等部门, 定期开展集中执法整治, 建立执勤岗亭,解决乱倒垃圾、乱停车辆、乱搭房屋“三乱”问题,并对动迁安置遗留基地进行清理,加强裁决力度,加速了改造进程。

  三、未来启示

  总体来看,上海土地资源日趋紧张,土地价格居高不下,“城中村”类型多,改造难度大,也尚无关于改造的统一标准。工业区中的产业开发遗留型“城中村”,要重点从以下三个方面着手进行改造。

  一是引导工业区“城中村”存量宅基地自愿和有偿退出,盘活存量用地,促使农民就近安置或向城镇相对集中安置。在全市“城中村”目录管理中,对产业开发遗留型“城中村”进行分类指导,采用多种改造路径,发挥集体、个人(土地权利人)以及第三方在改造中的作用,实现多方利益协调。

  二是要进行工业区村级集体经济体制改革,建立集体资产共享收益平台和收益机制,解决征地留用制度存在的困难,使征地农民能长期稳定享有工业区发展成果。通过联合设立工业区社区股份合作社等形式,受让并统一管理在工业区范围内的所有“城中村”村级资产,然后继续扶持集体经济发展,优先提供优质项目,通盘经营改制资产,使村级资产在全村改造甚至撤村后仍可以实质性运行,村民可平均入股获得持续性分红,股民代表大会取代村民代表大会,不设干部股及岗位股,切实保护失地农民合法权益并在无留用地情况下壮大集体经济。

  三是要因地制宜、因时而异,不同级别、不同类型的工业区中“城中村”情况复杂,改造耗时差别巨大,需要摸清底细,实地调研,找出痛难点,方能对症下药,提高效率。要结合市政府以及各区有关改造的政策,从拆迁户诉求出发,灵活制定改造方案。从规划入手,编制“城中村”改造单元规划,并与工业区土地利用、环境保护、市政设施等各类规划相衔接,明确改造的目标任务及时间节点,使改造的“城中村”融入工业区发展潮流,改变工业区形象。另外,将失地农民统一纳入工业区社区管理中心,并提供更多的就业机会,更稳定的收入来源,更便捷的生活设施,以及更宜居的生活环境,最终做到城乡一体化,基本消除城乡差别。

(来源:礼森智库)